全國(guó)人大代表、民進(jìn)中央常委、清華大學(xué)教授蔡繼明，以研究?jī)r(jià)值和分配理論知名。近20年來(lái)，他在全國(guó)兩會(huì)期間提交的議案中，都會(huì)聚焦土地制度改革。今年，蔡繼明再次就《土地管理法》的修改帶來(lái)更為詳細(xì)的議案。
在他看來(lái)，當(dāng)前《土地管理法》取消了集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)，禁止集體土地進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，造成集體土地與國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)制度不平等，使集體土地不能參與工業(yè)化、城市化建設(shè)，分享工業(yè)化、城市化利益，損害了農(nóng)民權(quán)益;而農(nóng)村宅基地沒(méi)有處分權(quán)因而不能流動(dòng)，又造成了大量“空心村”、土地閑置。
他在《關(guān)于修改的議案》中提出，要嚴(yán)格規(guī)定政府的征地行為只限于公益性用地范圍、允許城市的土地保留集體所有權(quán)、明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行使主體、明確農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地同地同權(quán)同價(jià)等。
目前，這份議案已經(jīng)由30余名全國(guó)人大代表審閱并簽名，擬聯(lián)合向全國(guó)人大提出。
建議明確：農(nóng)村集體土地所有權(quán)使主體
每日經(jīng)濟(jì)新聞?dòng)浾?以下簡(jiǎn)稱NBD)：您在《關(guān)于修改的議案》中提出“明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行使主體”的建議，原因是什么?
蔡繼明：現(xiàn)在來(lái)分析，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)行使呢?《憲法》規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，城市土地規(guī)國(guó)家所有，現(xiàn)有的《土地管理法》規(guī)定城市的國(guó)有土地由國(guó)務(wù)院來(lái)代行土地所有權(quán)。而集體土地的所有權(quán)由誰(shuí)來(lái)代為行使呢?目前沒(méi)有明確的規(guī)定。
實(shí)際上，根據(jù)《土地管理法》，原有的村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織只是集體土地的管理者，而不是所有者。但是這一次有關(guān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的中共中央決定已經(jīng)明確，由集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使集體所有權(quán)，那么在《土地管理法》中必須得體現(xiàn)出來(lái)。
《土地管理法》第二條規(guī)定了國(guó)有土地所有權(quán)的行使主體：“全民所有，即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使”。而第十條只是規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理，沒(méi)有確定集體土地所有權(quán)的行使主體。為了與國(guó)有土地所有權(quán)行使主體的確定相對(duì)應(yīng)，建議按照《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》精神，將第十條改為：農(nóng)民集體所有的土地由村民委員會(huì)代表全體農(nóng)民行使所有權(quán)，由村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理，沒(méi)有村集體經(jīng)濟(jì)組織的，由村委會(huì)經(jīng)營(yíng)管理。
建議明確：農(nóng)村集體土地同地同權(quán)同價(jià)
NBD：農(nóng)村集體土地要與國(guó)有土地實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)同價(jià)，應(yīng)該有哪些表現(xiàn)?
蔡繼明：過(guò)去國(guó)有土地有所有權(quán)、有使用權(quán)，我們對(duì)農(nóng)村集體用地則沒(méi)有明確的規(guī)定，它叫集體建設(shè)用地，但是它從來(lái)都沒(méi)有和國(guó)有的、城市的建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)。
我們對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地施加了諸多限制。
首先，建設(shè)用地不能搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，不能搞住宅開(kāi)發(fā)，否則就叫小產(chǎn)權(quán)房，那是非法的。建設(shè)用地要流轉(zhuǎn)，宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，不能夠把宅基地連同房子出租給城市居民。
另外，集體建設(shè)用地要搞建設(shè)，必須先征收為國(guó)有的，先征收為國(guó)有土地才能搞建設(shè)。
那么，農(nóng)村集體建設(shè)用地的所有權(quán)如對(duì)照國(guó)有城市建設(shè)用地，怎么能夠保證它同地同權(quán)同價(jià)?比如說(shuō)城市的國(guó)有建設(shè)用地，我們居民買了房子，我們有兩個(gè)證，房產(chǎn)證和土地使用權(quán)證，土地使用權(quán)證現(xiàn)在規(guī)定住宅是70年，70年當(dāng)中你的房子可以抵押、可以出租、可以轉(zhuǎn)讓，還可以再賣，可是農(nóng)村集體的建設(shè)用地就沒(méi)有這個(gè)權(quán)利，剛才我說(shuō)到宅基地，房子允許賣，但是房子宅基地不能夠轉(zhuǎn)讓給集體所有制成員之外的主體。
因此，我建議，將《土地管理法》的第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”進(jìn)行修改，改為“農(nóng)民集體所有的土地{包括建設(shè)用地(含宅基地)和農(nóng)地}的使用權(quán)，在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和用途管制的條件下可以和國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，滿足城鄉(xiāng)建設(shè)中非公益性用地需要。”
建議擴(kuò)大:農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍
NBD：您還建議擴(kuò)大農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，出于什么考慮提出這個(gè)建議?
蔡繼明：根據(jù)國(guó)土資源部最新數(shù)據(jù)，我國(guó)城鎮(zhèn)用地合計(jì)91612平方公里，村莊用地為191158平方公里，農(nóng)村集體建設(shè)用地是城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地的2倍以上，其中70%以上是宅基地，而全國(guó)總?cè)丝谥?6.1%的常住人口在城鎮(zhèn)，只有43.9%的常住人口在農(nóng)村，這說(shuō)明農(nóng)村集體建設(shè)用地特別是宅基地的利用效率是極低的，特別是隨著大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工落戶，大量農(nóng)村住宅和宅基地閑置，很多村成為空心村。
目前的“三塊地”改革試點(diǎn)，只允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，農(nóng)村宅基地只能在集體所有制成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而農(nóng)村集體建設(shè)用地中真正屬于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地的只占10%，僅靠這么少量的農(nóng)地入市，不足以構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)有序的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。
如果允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在集體所有制成員之外流轉(zhuǎn)，至少其中的三分之一閑置不用的宅基地使用權(quán)可以通過(guò)抵押擔(dān)保、出租轉(zhuǎn)讓以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等方式進(jìn)入市場(chǎng)，那么城鎮(zhèn)建設(shè)用地就可以增加70%以上，從而不僅會(huì)拓寬農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入的渠道，促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約使用，而且會(huì)有效地遏制城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)的增長(zhǎng)，有助于農(nóng)民工進(jìn)城落戶，加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程。
最近，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于完善保護(hù)產(chǎn)權(quán)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》，提出要落實(shí)承包地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的用益物權(quán)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益。
國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，既可以通過(guò)招拍掛的方式出租出讓給包括城市居民和農(nóng)村居民在內(nèi)的中華人民共和國(guó)所有公民，也可以出租出讓給外資企業(yè)……而農(nóng)民宅基地使用權(quán)同樣被我國(guó)《物權(quán)法》認(rèn)定為用益物權(quán)，理應(yīng)具有與城市國(guó)有宅基地同等的權(quán)能，應(yīng)允許農(nóng)村居民的住房連同集體宅基地使用權(quán)出租、抵押并轉(zhuǎn)讓給城市居民。
不僅如此，允許農(nóng)村宅基地入市，城中村小產(chǎn)權(quán)房自然合法化，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤就不必通過(guò)政府征地來(lái)實(shí)現(xiàn)，完全可以在集體土地所有制內(nèi)部推進(jìn)城中村改造，這樣就可以繞開(kāi)高成本征地環(huán)節(jié)，在符合城市規(guī)劃的前提下由農(nóng)民和開(kāi)發(fā)商通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制自由協(xié)商解決。
針對(duì)目前情況蔡繼明提出了什么建議?
現(xiàn)實(shí)：國(guó)有土地由國(guó)務(wù)院來(lái)代行土地所有權(quán)。而集體土地的所有權(quán)由誰(shuí)來(lái)代為行使呢?
建議：明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行使主體
現(xiàn)實(shí)：農(nóng)村集體建設(shè)用地一直被施加了諸多限制，如建設(shè)用地不能搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)
建議：在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和用途管制的條件下可以和國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)
現(xiàn)實(shí)：農(nóng)村宅基地只能在集體所有制成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而農(nóng)村集體建設(shè)用地中真正屬于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的只占10%
建議：應(yīng)允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在集體所有制成員之外流轉(zhuǎn)，至少其中的三分之一閑置不用的宅基地使用權(quán)可進(jìn)入市場(chǎng)
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