隨著修正后的新《土地管理法》正式出臺，其重要配套法規(guī)《土地管理法實施條例》也即將再次修訂。
為進(jìn)一步完善以土地管理法為核心的土地管理法律法規(guī)體系，3月30日，自然資源部官網(wǎng)發(fā)布《土地管理法實施條例(修訂草案)》(征求意見稿)(以下簡稱“條例草案”)，向社會公開征求意見。
在條例草案中，耕地保護(hù)制度得到了進(jìn)一步完善，明確耕地保護(hù)責(zé)任主體；同時強(qiáng)調(diào)要保障農(nóng)村村民宅基地權(quán)益，要求地方做好閑置宅基地的利用；并把尊重農(nóng)民所有權(quán)人利益作為一個核心要義，擬對土地征收程序進(jìn)行細(xì)化。
條例草案是行政機(jī)關(guān)執(zhí)行土地管理法的具體行為依據(jù)，新修訂的土地管理法已在今年1月1日正式實施，其修改亮點包括土地征收、農(nóng)村宅基地管理制度改革以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等諸多內(nèi)容。
在北京市物權(quán)法學(xué)研究會和北京市盛廷律師事務(wù)所舉辦的關(guān)于條例草案的遠(yuǎn)程連線研討會中，相關(guān)學(xué)者表示，現(xiàn)行土地管理法在土地征收、集體建設(shè)用地入市、宅基地管理等方面進(jìn)行了較大幅度改革，進(jìn)一步使集體財產(chǎn)權(quán)利落實、農(nóng)民利益得到保障。但作為與之配套的土地管理法實施條例草案，在涉及的若干關(guān)系農(nóng)村集體財產(chǎn)和農(nóng)民個體權(quán)益等重大問題和部分立法術(shù)語使用等方面，仍然存有較大改進(jìn)完善空間。
明晰集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍
此前，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市首先要通過土地征收變?yōu)閲型恋兀拍軓氖路寝r(nóng)經(jīng)濟(jì)活動，對農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生一定制約。
為了破解集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市法律障礙，現(xiàn)行土地管理法刪除了“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地，必須使用國有土地”的條款，這意味著我國非農(nóng)建設(shè)用地將不再“必須國有”。符合規(guī)定的集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以不用經(jīng)過征收為國家所有，直接進(jìn)入建設(shè)用地市場。
作為土地管理法配套法規(guī)的條例草案，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易的條件進(jìn)行補(bǔ)充，即“國土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途；產(chǎn)權(quán)明晰、已依法辦理土地所有權(quán)登記；具備開發(fā)建設(shè)所需基礎(chǔ)設(shè)施配套等基本條件”。符合以上條件的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人在一定年限內(nèi)有償使用。
對此，廣東外語外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院院長高飛認(rèn)為，應(yīng)需要進(jìn)一步明確關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的范圍，使其與《物權(quán)法》規(guī)定的國有建設(shè)用地可用于“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性”用途相同，避免未來對于“旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性”用途因國有建設(shè)用地?zé)o法供地時，在實踐中通過征收集體土地來供地。
“這個表述上的差異涉及集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度適用空間及其尺度問題，同時也會引出土地征收中公共利益條款如何理解的問題。”高飛解釋，如果在實際操作中將土地管理法規(guī)定的“工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性”用途理解為僅限于“工業(yè)、商業(yè)”兩種經(jīng)營性用途，那意味著旅游、娛樂、商品住宅就只能使用國有建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)。如果這個理解成立，便會引發(fā)一個問題：假如存量國有建設(shè)用地不能滿足旅游、娛樂和商品住宅需求，那能否使用集體土地呢？如果不能直接通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實現(xiàn)供地，顯然就只能依靠土地征收解決，這明顯違反了公共利益條款規(guī)定。
在土地二級市場中，規(guī)定以出租方式取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)與以出讓方式取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)適用同一規(guī)則，在高飛看來，這不符合民法規(guī)范的規(guī)定，“以出租方式取得的權(quán)利并不要求必須登記，但以出讓方式取得的權(quán)利則需要登記，因為以出租方式取得的是債權(quán)，以出讓方式取得的是物權(quán)，兩者權(quán)利性質(zhì)是完全不同的。”
“盡管土地管理法對集體經(jīng)營性建設(shè)用地有劃定范圍，但是以依法登記作為條件，按照我的理解應(yīng)當(dāng)對土地管理法中‘經(jīng)依法登記’作動態(tài)理解，不能僅理解為立法頒布前已獲登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地。” 北京市法學(xué)會農(nóng)村法治研究會理事潘金忠認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)區(qū)分出讓和出租讓渡使用權(quán)的登記意義，尤其是對現(xiàn)有未經(jīng)登記的原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、三產(chǎn)安置用地等存量用地，應(yīng)作出確認(rèn)及登記的制度安排，也能為該類型建設(shè)用地上市創(chuàng)造確權(quán)條件，以避免尚未登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量進(jìn)一步萎縮。
廣東外語外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院教授陳小君表示，現(xiàn)行土地管理法在土地征收、集體建設(shè)用地入市、宅基地管理等方面進(jìn)行了較大幅度完善，使集體財產(chǎn)權(quán)利落實，農(nóng)民利益得到保障。但從制度邏輯的貫穿和在實踐圖景上的洞察該條例草案還存在符合度較弱、適應(yīng)性較差等諸多問題。她介紹，在實踐中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市被認(rèn)為是最大的彰顯了改革的成果，但從各地的總結(jié)中可以發(fā)現(xiàn)，新法關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的讓利有限，不利于土地的有效利用，其主要問題在于和征地利益矛盾和與宅基地制度的單邊混淆。
“另外應(yīng)建議適度放寬集體建設(shè)用地的增量。”陳小君稱，“條例草案沒有體現(xiàn)出土地管理法關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地增量的制度安排，雖然存在優(yōu)先使用存量的規(guī)定，可是突然冒出土地儲備的規(guī)定該條文模糊、指向不明，儲備誰的土地？怎么操作？是否屬于公共利益？這些問題實踐中難以落實，還可能出現(xiàn)制度沖突。”
要切實維護(hù)被征地農(nóng)民利益
土地征收一直是社會上頗受關(guān)注話題，具體到土地征收程序、征收范圍、征收補(bǔ)償?shù)龋蛱幚聿划?dāng)引發(fā)的糾紛也不在少數(shù)。因此，此次條例草案以維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為核心對土地征收程序進(jìn)行了細(xì)化。
此前，自然資源部法規(guī)司司長魏莉華在接受媒體采訪時表示，在整個征地審批啟動前期程序里，會把尊重農(nóng)民所有權(quán)人的利益作為一個核心要義，通過一系列程序來落實被征地農(nóng)民在征地過程中的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)。
“其實現(xiàn)在征地過程中的主要問題還是征收補(bǔ)償，特別是各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致引發(fā)了很多糾紛。”潘金忠建議，在《土地管理法》就宅基地及地上房屋征收補(bǔ)償方式作了規(guī)則細(xì)化和豐富的情況下，條例可以對集體經(jīng)營性建設(shè)用地征收補(bǔ)償方式作出特別規(guī)定，以避免征地實施中按照區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償，同時可以作為省級人民政府主管部門編制片區(qū)綜合地價的新增用地類型的法律依據(jù)。
具體到征收過程和征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，潘金忠提出，在集體土地征收過程中，經(jīng)常會遇到所涉及征地安置補(bǔ)償方案的聽證主體、簽約主體和補(bǔ)償獲益主體不統(tǒng)一性的問題，極易引發(fā)征地補(bǔ)償安置后續(xù)糾紛，同時也是困擾司法機(jī)關(guān)的一個關(guān)鍵問題。他建議征地補(bǔ)償安置方案聽證申請主體應(yīng)納入集體經(jīng)濟(jì)組織及其他權(quán)利人，簽約主體范圍可以覆蓋補(bǔ)償獲益主體，即補(bǔ)償獲益主體具有簽約權(quán)利。
現(xiàn)行土地管理法雖在征收補(bǔ)償方面做出較大修正，在原來土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)償費、地上附著物三項基礎(chǔ)上又增加了農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償和社會保障費等規(guī)則，但潘金忠認(rèn)為，從條例草案的征收土地安置補(bǔ)償方案內(nèi)容上來看，其影響的權(quán)益主體不僅包括土地所有權(quán)人、土地使用權(quán)人或者使用人，還包括地上附著物、青苗的所有權(quán)人。相對于土地補(bǔ)償款片區(qū)綜合地價的剛性設(shè)計，地上物的補(bǔ)償可能存在更大補(bǔ)償利益。
潘金忠解釋，在土地使用權(quán)和地上附著物所有權(quán)不為同一主體的情況下，勢必造成附著物所有權(quán)人無權(quán)自主處置的局面。從本次征地補(bǔ)償改革重視前期土地現(xiàn)狀調(diào)查、減少糾紛矛盾的設(shè)計背景來看，前期土地現(xiàn)狀調(diào)查中對地上附著物的權(quán)屬調(diào)查，并以所有權(quán)人作為簽約主體，應(yīng)視為制度設(shè)計中必要的實施保障。
此外，條例草案雖然對入市要求和程序上作出規(guī)定，但沒有明確征地安置補(bǔ)償協(xié)議的效力、履行期限。
“現(xiàn)實層面，存在前期完成安置補(bǔ)償協(xié)議工作但未獲用地審批的可能，也存在為節(jié)省征收成本在尚不具備征收條件下過度提前實施前期征地活動的可能。”潘金忠建議，立法規(guī)定啟動征收土地公告與土地利用計劃相掛鉤。
與單一建設(shè)項目的公共利益界定不同，當(dāng)“成片開發(fā)”需要土地時，成片開發(fā)的公共利益的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定存在難度和爭議。因此，物權(quán)法學(xué)會研究會副會長、北京大學(xué)法學(xué)院教授樓建波提出，“成片開發(fā)”征收集體土地時，可以對原土地權(quán)利人讓渡相應(yīng)的開發(fā)利益。同時，對縣級以上政府組織實施的固定要做出符合實際的解釋：縣級以上政府只需負(fù)責(zé)一級開發(fā)，之后的具體項目不能要求政府自己來做。
宅基地使用權(quán)退出細(xì)則還需明確
本次條例草案中也強(qiáng)調(diào)要保障農(nóng)村村民宅基地權(quán)益。要求在市縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃中，科學(xué)劃定宅基地范圍；明確了宅基地申請的程序，以及對宅基地自愿有償退出和盤活利用的要求。
“這被認(rèn)為是一條比較進(jìn)步的規(guī)定。”高飛表示業(yè)界對該條款叫好，但該條款同樣面臨著指向不明的問題，建議明確土地管理法中是否存在其他可以退出宅基地的適用情形。
高飛分析，如果按照該條款實施，那就應(yīng)該具體規(guī)定由哪個政府機(jī)關(guān)介入宅基地的退出，但這會引出一個問題：農(nóng)民退出宅基地主要是一種民事法律關(guān)系，如果規(guī)定有償退出，就意味著該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)一定的義務(wù)，不能強(qiáng)迫進(jìn)城落戶的村民無償交出宅基地，這是一條有意義的規(guī)定，但政府機(jī)關(guān)介入的理由和合理性又是什么呢？同時，土地管理法提出“國家允許”的說法值得注意，這是否意味著在宅基地退出時必須經(jīng)過政府審批，否則不是國家允許。如果政府沒有審批，但是農(nóng)民符合相關(guān)條件并自愿退出了宅基地，那么國家允許的意義又體現(xiàn)在哪里？
此外，關(guān)于農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，在土地管理法中規(guī)定是“進(jìn)城落戶”的村民，那對于沒有進(jìn)城落戶的村民是否意味著國家一概不允許有償退出宅基地。高飛認(rèn)為這也是需要反思的問題，他建議條例草案能夠作出具體規(guī)定，否則在實踐中一旦僵化執(zhí)行該規(guī)定，將難以達(dá)成適度放活宅基地的政策目標(biāo)。
“我們在農(nóng)村‘三塊地’改革的33個試點的調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，有的試點地區(qū)通過整理閑置宅基地，并且把閑置宅基地轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地，基本上實現(xiàn)了宅基地制度改革和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的聯(lián)動，但同時我們要反過來說部分農(nóng)村宅基地緊缺，在這種情況下是不是集體經(jīng)營性建設(shè)用地也能夠轉(zhuǎn)為宅基地呢？”高飛解釋說，集體經(jīng)營性建設(shè)用地是為了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村宅基地制度是為了保障成員的基本居住權(quán)利問題，但我們也應(yīng)該考慮規(guī)定一個宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地之間互相轉(zhuǎn)用的制度和程序，從而使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在利用自己的土地時有更多的權(quán)利，同時也更加靈活。
“我覺得這個是確確實實需要考慮的，這在實踐中其實就是集體土地到底是以優(yōu)先用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是優(yōu)先用于居住權(quán)益保障的問題，這個規(guī)定對于這個問題的解決將會有一定的指導(dǎo)意義。”高飛強(qiáng)調(diào)。
在實際情況中，不少農(nóng)村村民一戶多宅，這與一戶只能擁有一處宅基地的規(guī)定相悖，面對這種情況，村民退出宅基地后又該如何處理呢?
以調(diào)研經(jīng)驗舉例，高飛說，“我們在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)一般會有兩種處理辦法，一種是無償騰退，還有一種是有償使用，這相當(dāng)于是租賃，但沒有任何依據(jù)。所以我建議在土地管理法實施條例之中，給予這樣的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織做出相應(yīng)的指導(dǎo)性規(guī)定。”（來源：中房網(wǎng) 作者：田傲云）
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